Programas de Governo, Gestão Ambiental e a verdade inconveniente do SISNAMA

Por Antonio Fernando Pinheiro Pedro *

Muito se fala em “metas”, “programas”, “políticas” e “implementações” nesse período de eleição para os principais cargos do executivo e do legislativo em nosso país. Afinal, a Presidência da República, dois terços do Senado Federal, a totalidade da Câmara Federal, os cargos de Governador em todos os estados, bem como as respectivas casas legislativas estaduais, configuram o que há de mais determinante para os rumos do Regime Republicano Brasileiro.

No entanto, muito pouco se fala nos aspectos estruturais da Administração do Estado Brasileiro, principalmente no que tange à Gestão Ambiental e à inserção institucional dos vetores de sustentabilidade nas ações governamentais da próxima legislatura.

Com efeito, o Brasil começou o século XXI carregando nas costas todos os vícios e equívocos culturais acumulados no século XX, dentre os quais se destacam a METABUROCRACIA, o CARTORIALISMO, a DISPUTA MICRO-ESTRUTURAL, miserável, medíocre e anacrônica, entre “concursados” e “eleitos” (o falso dilema “investidura versus mandato”), o DESPRESTÍGIO DA CIDADANIA e o PATERNALISMO, que estimula a ditadura de minorias.

Na GESTÃO AMBIENTAL, esses vícios tornam-se evidentes, a ponto de serem, sintomaticamente, excluídos da abordagem analítica em todos os programas de governo apresentados.

Por melhores que sejam as intenções e os compromissos assumidos por um candidato, nada poderá ser feito se este não priorizar a ESTRUTURA da instituição encarregada de implementar suas ações, mobilizar RECURSOS e empregar OS MEIOS, tendo em vista OS OBJETIVOS a serem alcançados.
Para não nos dispersarmos em considerações difusas, vamos focar na ESTRUTURA da gestão ambiental hoje institucionalizada em nosso país – o SISNAMA, Sistema Nacional do Meio Ambiente.

Em que pese vir o SISNAMA sendo estruturado desde a promulgação da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, em 1981, este importante instrumento não se encontra totalmente implementado e, mesmo assim, já está absolutamente comprometido pelos vícios e equívocos culturais acima mencionados.

Quando dirijo meus olhos para o SISNAMA, me vem à mente a imagem da MULA SEM CABEÇA, figura de nosso folclore, que me parece inserida no nosso cotidiano institucional. Com efeito, passadas mais de duas décadas da sua instituição, o SISNAMA continua sem o seu chamado Órgão Superior, a cabeça do sistema, encarregada de assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente 

Me refiro ao CONSELHO DE GOVERNO – previsto na Lei de Política Nacional de Meio Ambiente. De fato, o Conselho de Governo existe e está regido por Lei específica, que organiza o Gabinete da Presidência da República. No entanto, a lei de regência do Conselho de Governo , infelizmente, ignorou a Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, não incluindo uma câmara específica ou mesmo qualquer procedimento de formulação de políticas ou de controle do sistema de gestão ambiental nacional.

Por conta disso, há clara desconexão entre as políticas ambientais adotadas pelo SISNAMA e as demais políticas do Governo Federal, relacionadas ao desenvolvimento econômico, ocupação territorial e desenvolvimento da infra-estrutura nacional. Óbvio que isso se deve, justamente, à ausência de um mecanismo específico de resolução de conflitos e formulação de políticas públicas, que deveria estar de há muito embutida naquele importante órgão de coordenação interministerial.

Passando da cabeça (ausente) para o “corpo” do SISNAMA, observamos que o chamado Órgão Consultivo e Deliberativo, o Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA , por não ter a quem propor as políticas que elabora, acaba agindo de forma acéfala, como um sistema nervoso sem cérebro, não raro destoando da necessária harmonia que se espera na condução dos interesses de Estado e do governo.
É impressionante que não se perceba o óbvio: a organicidade do CONAMA beira o caos, tamanha a assimetria de sua composição – seja no que tange ao equilíbrio federativo, seja no que tange à relação técnico-jurídico-institucional dos seus membros, seja com referência à própria legitimidade ou representatividade dos organismos ali representados.

O CONAMA conta hoje com aproximadamente 118 (CENTO E DEZOITO) membros. Não é por outro motivo que, sem um regimento rígido, se arrasta em reuniões intermináveis, completamente marcadas pelo espírito de assembléia estudantil. Assim, a transferência da resolução de seus conflitos se dá “pelas bordas” – por meio de câmaras temáticas e grupos de trabalho formatados voluntariamente em plenário, sem, no entanto, guardarem proporção técnica ou institucional nas composições, compatíveis com o assunto em pauta.

O resultado desta distorção sistêmica é gerar cada vez mais burocracia e normas burocráticas que, por fim, demandam mais burocracia, sem efetivamente se observar a construção de uma ordem jurídico-ambiental estável e federada.

Esse fenômeno metaburocrático, é verdade, não atinge apenas o CONAMA. Vários outros órgãos reguladores inseridos na Administração Pública sofrem desse mal.

No entanto, o caso do CONAMA é preocupante, pois suas ações, por princípio, extrapolam os efeitos para os demais setores da vida nacional, ocasionando, não raro, distorções graves nos investimentos e no controle territorial do País.

Nos últimos anos, sob a batuta do hábil Ministro Carlos Minc, que dosava seu discurso com ações práticas concretas de ordem estruturante, houve certa regressão nesse voluntarismo assembleísta do CONAMA. No entanto, é urgente uma revisão profunda da estrutura do órgão, tornando-o mais técnico, profissional, representativo e menos político e descompromissado com as estratégias de desenvolvimento nacional.

Da mesma forma, o IBAMA, órgão executor do SISNAMA, precisa ser repaginado. Há necessidade de especialização do seu corpo funcional, divisão de cargos e funções compatíveis com a interdisciplinaridade tão cara à gestão ambiental.

Não há como, sob o manto de um único cargo de “analista ambiental”, engenheiros, jornalistas, biólogos, dentistas, advogados, arquitetos, sociólogos, médicos, filósofos, fisioterapeutas e etc., atuarem em atividades que vão da ação de fiscalização armada na repressão a infrações ambientais à análise propriamente dita de Avaliações de Impacto Ambiental complexas, em ambientes idem...

A cisão do órgão, no péssimo período de gestão de Marina Silva, constituiu, na minha opinião, um dos mais desastrosos equívocos de administração estratégica já adotados por um governo na área ambiental. Separaram o “roto” do “rasgado”, sem que até hoje se consiga vislumbrar um “tecido” que articule as ações de fiscalização, fomento, licenciamento, gestão territorial, e administração de fluxos de compensações. A cisão transformou unidades de conservação, empreendimentos, políticas públicas (e seus responsáveis) em verdadeiras “bolinhas de ping-pong”, tendo por “raquetes” esses dois órgãos e seus jurisdicionados (escritórios regionais, conselhos gestores de unidades de conservação, departamentos... etc.).

Não bastasse esse esquartejamento efetuado no IBAMA, ainda há a constante “perda de memória operacional” disseminada nos organismos do SISNAMA, gerando um enorme volume de atitudes subjetivas (leia-se: crises) por absoluta falta de referências objetivas.

De fato, contrariamente às mais respeitáveis agências ambientais do mundo, nem o IBAMA, nem qualquer outra agência ambiental integrante do SISNAMA (incluso a nossa prestigiada CETESB, em São Paulo) possui acervo técnico que possa ser consultado publicamente; publicação de jurisprudência administrativa que possa orientar a consulta de empreendedores e cidadãos interessados; notas técnicas que orientem os próprios funcionários na resolução de conflitos similares quando da análise de licenças ambientais; procedimentos públicos de consulta e manifestação institucionalizados para a formulação de normas e diretrizes técnicas, ou mesmo uma garantia de acesso aos procuradores encarregados dos pareceres jurídicos ou exames de causas (de fato, é mais fácil ser recebido no Supremo Tribunal Federal que em várias procuradorias de órgãos ambientais...).

Significa dizer: o Estado Democrático de Direito ainda não vigora na quase totalidade dos órgãos de gestão ambiental do País.

Ausentes os pressupostos estruturais, perenes os vícios culturais, torna-se difícil arregimentar recursos humanos e financeiros para que o SISNAMA possa resolver seus próprios gargalos, em especial o mais importante deles: o licenciamento ambiental.

Absolutamente todos os órgãos do SISNAMA pecam pela falta de técnicos no setor de licenciamento ambiental.

Nos últimos anos, é verdade, vários foram os órgãos que focaram sua atuação na resolução desse problema – e podemos citar o próprio IBAMA, durante a gestão de Roberto Messias Franco, com os programas “Destrava IBAMA” I e II (o nome já diz tudo...). No entanto, a questão de fundo é cultural e ideológica.

Há um dilema que precisa ser resolvido: ou se elimina a visão fascista, biocêntrica, que transforma o licenciamento em um entrave ao desenvolvimento econômico, ou continuaremos na idade das trevas, sem enxergar o instituto do licenciamento como SUPORTE AO DESENVOLVIMENTO e como vetor de PLANEJAMENTO.

O licenciamento ambiental é merecedor de uma enorme concentração de esforços no sentido de conferir ao instituto agilidade, acuidade e expertise no seu núcleo de atividade-fim, que é o de garantir sustentabilidade à economia nacional.
Políticos “de passagem”, burocratas carreiristas, militantes biocentristas, “iluminados” de todo tipo, e fiscais “ativistas” precisam, efetivamente, ser erradicados do sistema, pois sua nocividade, hoje, compromete a condução do País no atendimento às enormes e complexas demandas de desenvolvimento, infra-estrutura, emprego e renda, controle territorial e preservação ambiental.

Se há um ponto que deveria, portanto, constar no programa de qualquer candidato sério aos principais postos da política nacional, este deveria ser: OS MEIOS PRECISAM URGENTEMENTE JUSTIFICAR OS FINS.

Antônio Fernando Pinheiro Pedro é advogado e consultor ambiental. É sócio-diretor do escritório Pinheiro Pedro Advogados, membro da Câmara Internacional de Comércio, da Câmara Americana de Comércio, do Instituto dos Advogados Brasileiros –IAB e do Instituto dos Advogados de São Paulo – IASP. Foi diretor da Associação Brasileira dos Advogados Ambientalistas e Secretário do Verde e do Meio Ambiente do Município de São Paulo.
E-mail: fernando@pinheiropedro.com.br