Direito do mar e gerenciamento da costa brasileira

magem: Reprodução/UFF (em atendimento à norma legal 9.610/98)

Por Antonio Fernando Pinheiro Pedro*

O Brasil possui uma das maiores áreas costeiras do mundo, toda ela voltada para o Atlântico. Sua zona costeira corresponde a uma faixa de 7.400km, com largura de interação oceano-costa-clima de largura variável entre 70 a 480km.

A costa brasileira corresponde a 5% do território nacional; abrange 512 municípios e é povoada por mais de 40 milhões de habitantes. Tais fatos, somados a uma pródiga dotação da natureza quanto a recursos biológicos e minerais, requerem adequada tutela legal, tanto para controle estatal como também, para definir à sociedade quais os usos possíveis das águas marinhas, águas interiores, regiões estuarinas e o ecossistema florestal da mata atlântica.

Nosso território abrange faixa marítima do Oceano Atlântico. Os oceanos são umas das últimas áreas do mundo em que prevalece o uso comum e o livre acesso das nações.

Direito Internacional

Dois documentos internacionais merecem destaque, por sua importância e influência preponderante na construção da legislação brasileira sobre o mar, o litoral e seus recursos naturais: o primeiro, a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, que data de 10 de dezembro de 1982, e o segundo, a Agenda 21 Global, firmada na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em 1992.

A Convenção sobre o Direito do Mar, realizada em Montego Bay, na Jamaica, tem no preâmbulo a afirmação que “os problemas do espaço oceânico estão estreitamente inter-relacionados, devendo ser considerados como um todo. Ao lado do respeito à soberania dos Estados, deverá haver uma ordem jurídica que facilite as comunicações internacionais e promova o uso pacífico dos mares, a conservação e utilização equitativa de seus recursos vivos e a proteção do meio marinho.”

A Convenção integra o arcabouço legislativo interno do Brasil desde 1995, ratificada pelo Decreto nº1.530 de 22 de junho de 1995.

Criou-se, a partir de então, a “Zona Econômica Exclusiva”, que delimita o mar territorial do país a 12 milhas náuticas, e uma zona econômica exclusiva de 200 milhas náuticas, medidas a partir da linha de base prevista no Tratado, com exclusividade para aproveitamento de recursos naturais, proteção ambiental, pesquisa científica e instalação de plataformas.

A soberania sobre as 12 milhas náuticas estende-se ao espaço aéreo sobre tal área, bem como ao leito e ao subsolo do mar. A soberania sobre a plataforma continental, definida no artigo 76 da referida Convenção como o leito e o subsolo das águas submarinas além de seu mar territorial até o bordo exterior do bordo continental ou uma distância de 200 milhas marinhas da linha de base de que se mede a largura do mar territorial, é reconhecida para fins de exploração e aproveitamento de seus recursos naturais.

A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, definiu o importante documento AGENDA 21 GLOBAL, o qual tratou em sua Seção III, Capítulo 17, da proteção dos Oceanos, de todos os tipos de mares, das zonas costeiras e do uso racional dos recursos vivos. A Agenda prevê gerenciamento integrado e desenvolvimento sustentável das zonas costeiras, inclusive as zonas econômicas exclusivas; proteção do meio ambiente marinho; uso sustentável dos recursos marinhos vivos, tanto os de alto mar, quanto os de jurisdição nacional, e o fortalecimento da cooperação e da coordenação no plano internacional.

Constituição Federal

Em seu artigo 225, parágrafo 4º, a Constituição Federal declara como patrimônio nacional, entre outros ecossistemas, a zona costeira. Sua utilização deve ser feita, na forma da lei, em condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

O artigo 20 da Carta Magna inclui no rol de bens da União as praias marítimas, as ilhas oceânicas e costeiras, o mar territorial, os recursos naturais da plataforma continental e zona econômica exclusiva, e os terrenos de marinha e acréscimos.

Compete ainda a União, segundo o artigo 21 da Constituição, explorar portos marítimos e o serviço de transporte aquaviário entre portos.

O artigo 22 determina a competência legislativa exclusiva da União sobre direito marítimo (inciso 1º), defesa marítima (inciso 28º), regime dos portos e navegação marítima (inciso 10º).

Entretanto, todos os Estados litorâneos, ou inseriram a proteção da zona costeira nas próprias constituições estaduais ou produziram seus próprios planos estaduais de gerenciamento costeiro, como é o caso de São Paulo. E tal se deu pelo disposto no artigos 23, inciso 6º, que estabelece competência legislativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, e artigo 24, inciso 6º de nosso diploma maior, que dispõe sobre competência concorrente para legislação entre a União, os Estados e o Distrito Federal sobre florestas, caça pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição.

Tais artigos se combinam harmonicamente com a disposição do parágrafo 4º do artigo 225, que outorga à zona costeira o status de patrimônio nacional, gerando o dever de preservação e de uso ambientalmente sustentável do referido ecossistema por todos os brasileiros – governo e sociedade civil – não só autorizando, como determinando que todos os entes federados possam legislar e praticar atos de administração dentro de suas esferas de competência.

Legislação infraconstitucional

A lei 7.661 de 16.5.1988 instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), o qual tem a função precípua de “estabelecer normas gerais que visem à gestão ambiental da zona costeira do país, lançando as bases para formulação de políticas, planos e programas estaduais e municipais”.

O Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro é instrumento de gestão da costa litorânea brasileira estabelecido que determina normas gerais obrigatórias para os Estados e Municípios. Dentro do conjunto de bens que integram a zona costeira, o PNGC deve regular plenamente os bens da União – praias e mar territorial, cabendo aos Estados e Municípios, baixar normas específicas, bem como regulação de controle de poluição em todas as suas formas e uso e ocupação do solo (incluindo possibilidade de limitação ao uso de imóveis).

Licenciamento ambiental nas áreas costeiras

A lei 7661/88, em seu artigo 6º, parágrafo 2º, prevê que o licenciamento ambiental se dará através de análise de Estudo de Impacto Ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental (EIA-RIMA), para qualquer parcelamento ou remembramento do solo que possa causar qualquer alteração das características naturais da Zona Costeira, observando-se o princípio universal da precaução, sempre que existam motivos razoáveis de que a atividade possa causar risco ao meio marinho, à saúde pública, à biota ou signifique entrave a atividades de lazer público em praias brasileiras, obedecendo aos programas anteriormente referidos, sob comando da CIRM (Comissão Interministerial para os Recursos do Mar).

Essa atividade de licenciamento condicionada à sistemática e prévia avaliação de impacto, causou e vem causando inúmeros conflitos, em especial no que tange à sua aplicabilidade material.

A saída está em permitir às agências ambientais encarregadas aplicar a legislação no espirito da Constituição e da Lei de Política Nacional de Meio Ambiente, condicionando o uso do EIA aos casos de “significativo impacto ambiental”.

Antonio Fernando Pinheiro Pedro é advogado formado pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP) e sócio-diretor do escritório Pinheiro Pedro Advogados (PPA). Desde 1985 dedica-se à advocacia especializada em Direito Ambiental. É também membro do Green Economy Task Force da Câmara de Comércio Internacional e consultor do Banco Mundial, com vários projetos já concluídos.

Publicação Dazibao, 12/10/2020

Edição: Ana A. Alencar