Notas sobre a estrutura política de recursos hídricos paulista

Hora de tornar a Gestão de Recursos Hídricos Paulista menos “onguista” e mais eficiente

Sistema Cantareira na Crise Hídrica de 2015

Por Antonio Fernando Pinheiro Pedro*

O propósito deste artigo é aclarar as contradições geopolíticas que envolvem a gestão de recursos hídricos no Brasil, em especial no Estado de São Paulo, cujo modelo gerencial, ao mesmo tempo que serve de referência para o resto do país, retrata os conflitos de uso e indefinições que assolam a gestão pública de nossos recursos hídricos.

O pioneirismo paulista

O Estado de São Paulo foi o pioneiro na implantação de um marco legal que não apenas codificava o uso dos cursos d’água, vistos isoladamente, para a finalidade de abastecimento e geração de energia, mas que instituía toda uma política pública dos recursos hídricos visando o seu múltiplo uso, consolidada em uma gestão integrada por bacias.

Não podia ser diferente, dada a tradição bandeirante de integrar o país lançando mão do rio Tietê como principal hidrovia, em busca de riquezas e conquistas que expandiram nosso território nacional, ou mesmo o uso intenso do Rio Paraíba do Sul como vetor para a interiorização do café, da plantação de arroz no sistema pioneiro de “pouders” implantado no Brasil, e, por fim, na exploração de argila, pedra e areia ocorrida em ambos os cursos, que construíram nossos centros urbanos.

Há que se destacar, neste breve histórico, a grande concentração de usinas hidrelétricas construídas em nosso Estado, algumas delas centenárias, com ótimo aproveitamento de quedas e até com transposição de bacias (como é o caso da Henry Borden, na borda da Serra do Mar), bem como a existência de um departamento quase centenário, especializado em águas e energia elétrica, o DAEE (Departamento de Águas e Energia Elétrica), cuja tradição no cálculo de reservação e emissão de outorgas de uso da água é paradigma em todo o país.

É também importante observar o histórico, no estado de São Paulo, da existência de companhias municipais e de uma grande companhia estadual de saneamento básico, fruto de implantação de uma política de planejamento territorial que descende dos famosos planos dos governadores Carvalho Pinto, Ademar de Barros e Abreu Sodré, implementados nos anos 60.

Assim, depois de muita discussão, nasceu a articulação de uma política de recursos hídricos conciliando usos múltiplos, qualidade ambiental e valoração econômica da água, promovida nos anos Montoro e Quércia (de 1983 a 1991), em solo bandeirante.

Um sistema com duas linguagens

A Política Estadual de Recursos Hídricos, cujo marco legal é a Lei n. 7.663 de 30 de dezembro de 1991 possui, no entanto, sotaque francês, pois é contaminada pela visão de gestão por bacias aplicada na França, cujos vales determinam até mesmo o sabor dos vinhos.

Além deste sotaque afrancesado, a política estadual de recursos hídricos recebeu fortes pinceladas do modelo norte-americano (e canadense), pois que a “Water Authority” não deixa de estar presente na conformação das agências de bacia, das quais depende o planejamento técnico e a implementação da melhoria da qualidade ambiental nas bacias hidrográficas do Estado. Aliás, a introdução da Bacia como unidade de planejamento territorial é uma das grandes conquistas do marco ambiental paulista.

A visão teórica da legislação hídrica paulista encontra respaldo nos próprios limites políticos apostos em nossos municípios e regiões metropolitanas, pois que quase todos eles, raro uma ou outra exceção, tem seus limites moldados pela respectiva bacia sedimentar.

A Lei paulista, assim, possui três princípios de gestão com sotaques diversos: a descentralização – com sotaque francês, a integração – com sotaque norte-americano e a participação – com viés ambientalista – esta fruto da introdução dos mecanismos de gestão de interesses difusos em toda a administração.

Descentralização, gestão e participação

A descentralização se reflete na criação de 22 unidades de gestão de bacias hidrográficas, chamadas Unidades de Gerenciamento de Recursos Hídricos, dirigidas por comitês de bacia, com participação do governo estadual, municípios e sociedade civil – leia-se: Organizações Não Governamentais.

Os Comitês de Bacia decidem o planejamento e a gestão. Têm jurisdição para a autorização e licenciamento de atividades que envolvam o uso de recursos hídricos, a cobrança pelo uso da água e o disciplinamento dos usos e custos dos usos múltiplos.

Porém, o sistema participativo é desprovido de agências reguladoras eficientes, seja nas bacias, seja uma a nível estadual. O hiato reduz o desejado nível técnico na condução dos processos, permitindo que os debates adotem um viés “onguista”.

Esse fenômeno termina por conferir às reuniões dos comitês um clima de assembleia – dado às intervenções ideologicamente orientadas de Organizações Não Governamentais mais comprometidas com projetos preservacionistas e militâncias biocentristas que, propriamente, com a funcionalidade prática do sistema.

O varejo de projetos financiados pelo Fundo Estadual também contribui para a dispersão de pauta. Não raro, a interferência política termina judicializada pela ação do Ministério Público, muitas vezes descompromissada com a realidade dos fatos mas não raro acertada em relação a desvios de finalidade no uso do mecanismo deliberativo dos comitês.

O problema é geopolítico

Por outro lado, a descentralização administrativa carrega uma profunda contradição geopolítica: nossas bacias hidrográficas não estão geologicamente isoladas, como sói ocorrer nos vales franceses. Pelo contrário, elas se integram formando amplas macro bacias de ordem federal, quando não internacionalizadas. Dessa forma, a autonomia pretendida para a gestão por bacias, está restrita ao discurso.

Os sistemas de transposição construídos para abastecimento de determinadas regiões, em especial a Metropolitana de São Paulo, já estabeleciam, antes da lei, volume enorme de retirada de água de uma bacia para outra. De fato, 60% do abastecimento de São Paulo, que está na bacia do Alto Tietê, provêm da bacia do rio Piracicaba, captado pelo Sistema Cantareira, previstas ainda transposições da Bacia do Rio Ribeira de Iguape e do Paraíba do Sul.

A transposição do Alto Tietê para a vertente oceânica do sistema de geração de energia de Cubatão, também é um outro exemplo de integração forçada, gerando possíveis conflitos de uso e fixação de reservas e preços pelo uso da água decorrente desse fato, entre gestões das diferentes bacias.

Para ilustrar esse entrelaçamento de conflitos geopolíticos, é importante dimensionar o problema em suas complexas proporções.

O Brasil, sozinho, detém perto de 14% da água doce existente no planeta. 70% desse recurso está situado no território amazônico, sendo que o espaço geográfico paulista detém apenas 1,6% do volume de recursos contidos no Brasil. No entanto, é no território bandeirante que vive 25% da população brasileira, e onde a atividade econômica é mais pujante – pressionando o sistema hídrico com maior intensidade.

Só a Região Metropolitana de São Paulo, com 39 municípios, abriga mais de vinte milhões de habitantes, e não por outro motivo, depende da transposição de bacias para ser abastecida, sendo que 80% dos recursos hídricos que abastecem a região provém da superfície e 20 % das águas subterrâneas.

A Região Metropolitana de São Paulo já nos dá a gravidade do quadro.

Mais de 50% da demanda por água é atendida pela transposição provinda do sistema Cantareira – um dos mais fantásticos sistemas de abastecimento do globo terrestre, com seis reservatórios abastecidos por cinco bacias hidrográficas integradas à bacia federal do Rio Piracicaba, colhendo mais de 30m³/s de água, aduzindo para o atendimento à região outras transposições menores, como as dos rios Rio Capivari, Guaratuba e Ribeira. Sem esse sistema, São Paulo secaria, pois a Bacia do Alto Tietê, que abriga a região metropolitana, sozinha, disponibilizaria a média 201m³ de água por ano para cada habitante – média equiparável à do agreste nordestino.

Acrescendo ao sistema, temos a bacia Guarapiranga, alimentada em parte pela reversão do Rio Pinheiros, cujo reservatório abastece o sul da região metropolitana, abastecendo perto de 4 milhões de habitantes, e o reservatório Billings – um dos maiores reservatórios artificiais urbanos do mundo em extensão de margem – cuja finalidade não é de abastecer e, sim, estrategicamente, drenar a bacia para fazer o controle de cheias a partir do canal retificado do Rio Pinheiros.

O reservatório Billings aproveita a função de drenagem e controle de cheias para incrementar o fluxo hídrico visando produzir energia. O reservatório verte água para o Oceano Atlântico, em uma queda de mais de 700 metros para alimentar uma usina com capacidade instalada de 889 MW para uma vazão de até 157m³/s – fruto de uma obra prima de engenharia datada de 1926. É importante ressaltar que a bacia sedimentar paulistana é um grande alagado – portanto com histórico de inundações homéricas, daí a importância da engenharia de macrodrenagem envolvendo as calhas do Rio Tietê e o canal do Rio Pinheiros, com o “ralo” na vertente oceânica, oportunizando o aproveitamento hidrelétrico.

À esse complexo gerenciamento de recursos, acrescente-se a demanda de saneamento básico – sendo que pouco mais de 65% do esgoto gerado é realmente coletado na RMSP, e apenas 32% desse volume é tratado.

A Sabesp – empresa estadual, trata 72% das águas residuais em todo o Estado de São Paulo. No entanto, como Guarulhos, o município com a segunda maior população, ainda não possui um sistema de tratamento das águas residuais (está tratando de implantar somente agora), apenas 47% das águas residuais são tratadas pelas 8 mega-usinas de tratamento de esgoto na RMSP. Para piorar o quadro, para além das mais de 16.000 toneladas/dia de lixo urbano coletados regularmente, e mais de 12.000 toneladas/dia de entulho de construção civil descartados em bota-foras, há 700 toneladas diárias de resíduos sólidos descartados irregularmente – os quais terminam poluindo os cursos d’água da região.

Visto nesta complexa dimensão, fica fácil de compreender que a integração geográfica, as necessidades desiguais de ordem populacional, os sistemas de transposição e a inexistência histórica de planejamentos próprios a cada bacia hidrográfica, na área de saneamento e geração de energia, dificultam a implantação dos marcos legais necessários à eficácia da lei de política estadual de recursos hídricos paulista.

Surge a regulação federal

Esse conflito de interesses obstruiu a necessária regulação do sistema e propiciou que, em 1997, a legislação paulista fosse literalmente atropelada pelo advento da Lei Federal n. 9.433 de 8 de janeiro de 1997, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e que, para nossa sorte, seguiu a mesma inspiração.

As diferenças entre a legislação paulista e a federal, mormente na nomenclatura e sutilezas no campo da competência de planejamento e agências, com prevalência lógica para a esfera federal, acentuaram-se significativamente a partir do ano 2000, quando o governo Fernando Henrique Cardoso, inteligentemente, criou a ANA (Agência Nacional de Águas) – sancionando a Lei Federal 9.984 e nomeando para a entidade autárquica um excelente técnico, Prof. Gerson Kelman.

Kelman estruturou a agência e estabeleceu as equações necessárias para a formatação da cobrança pelo uso da água nas bacias federais, a começar pela bacia do rio Paraíba do Sul, que envolve São Paulo, Minas Gerais e Rio, seguindo-se a estruturação da cobrança federal para a bacia do Rio Piracicaba, bem no coração de nosso território bandeirante (cujas vertentes, porém, procedem do estado de Minas).

Porém, premido pelo avanço do governo federal em seu território, o governo paulista hesitou, mas não pôde deixar de, finalmente, sancionar os marcos legais necessários para o estabelecimento da política de cobrança pelo uso da água – norteadora da gestão das bacias bandeirantes.

O sistema paulista manteve a estrutura descentralizada, de conselho e comitês na sua gestão. Nessa estrutura, o Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CRH) exerce autoridade no sistema integrado, com poder deliberativo, mantendo participação de representantes do poder público e sociedade civil. O conselho mantém uma Secretaria Executiva em forma colegiada, denominada Comissão Coordenadora do Plano Estadual de Recursos Hídricos (CORHI). Essa comissão é o organismo técnico e de apoio administrativo do sistema, sediado em uma secretaria estadual que – infelizmente, nos últimos anos “ganhou” e “perdeu” energia – vale dizer, permaneceu unida ao sistema de gestão de energia ou se separou dele, alternativamente.

O documento estratégico de planejamento do sistema, obviamente, é o plano estadual de recursos hídricos – que se espera sofrer revisão a cada quatro anos.

O conflito de instituições e normas

Nos flancos operacionais do sistema, temos, além do já citado DAEE, a empresa estadual SABESP – de saneamento básico, e a ARSESP – Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo, que tem sua origem, tal qual o DAEE (porém bem mais recente) na regulação dos serviços de gás e eletricidade, e, com o marco legal do Saneamento Básico – Lei Federal 11.445/2007, assumiu os encargos de regulação e mediação de conflitos nos sistemas concessionados de abastecimento de água e esgotamento sanitário (Lei Complementar Estadual 1.025/2007)

Todo esse aparato fortaleceu a capacidade institucional e técnica do governo estadual e seus entes de regulação e prestação de serviços – em especial os fornecidos por meio de contrato de programas junto aos municípios – os “donos” dos sistemas de abastecimento local. No entanto, não resolveu o conflito com a descentralização em comitês de bacia.

Toda essa questão será sensivelmente impactada pelo novo marco legal do saneamento, aprovado neste ano de 2020, que condicionou os serviços à concessão e desautorizou a cultura dos contratos de programa, reafirmando o município como o detentor e concedente dos serviços de saneamento básico – permitindo-se a sua regionalização mediante a instituição de blocos de serviços intermunicipais compartilhados (seja por consórcio, seja pela instituição por lei estadual de regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas).

Pelo novo marco legal (que não é um marco legal e sim um somatório de alterações em marcos legais já existentes), a Agência Nacional de Águas – tão bem formatada por Gerson Kelman, assumirá a tarefa paradoxal de regular os serviços de saneamento básico – que se constituem no principal cliente do sistema de recursos hídricos que ela própria já regula…

A internalização dos conflitos de uso serão, portanto, inevitáveis no nível federal e agravarão o conflito nos estados. E São Paulo, com todo o aparato gerencial que já possui, não escapará do problema.

Problemas que remanescem

De toda forma permanece sem solução o problema da excessiva descentralização do ainda não consolidado sistema de gestão por comitês e subcomitês de bacia, que já se confundem com a gestão de consórcios de saneamento, gestão de resíduos e procedimentos de licenciamento de obras de impacto ambiental significativo, dada à notória integração hidrográfica acima já apontada.

A definição do preço pelo uso do recurso hídrico permanece o grande busílis. O que, quando, o quanto e como cobrar, confundem-se com o destino do que é cobrado. Afinal, a gestão descentralizada demanda uma regulação necessariamente integrada por um organismo de regulação estadual, a exemplo da União.

O lobby dos que não querem pagar nada (aí incluído o setor de saneamento e o agronegócio), supera os esforços dos comitês… e como o Estado ainda não calibrou sua regulação (que por óbvio não se faz por meio de um conselho), a indefinição prossegue, com grande prejuízo de receitas para os projetos de recuperação das bacias hidrográficas.

O reuso, finalmente tutelado com o novo marco do saneamento, deverá constituir uma preocupação dos serviços de saneamento, e um método firme de redução de custos na gestão das atividades econômicas e mesmo domésticas dos clientes do sistema.

A novela do reuso da água tem seu marco técnico com a definição, em 1997, da NBR 13.969, pela Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT). O CNRH baixou então as resoluções 54/2005 e 129/2011 para determinar que as águas servidas tratadas diretamente e não potáveis podiam ser usadas na irrigação de paisagens, lavagem de vias públicas, combate a incêndios, produção agrícola, atividades industriais e projetos ambientais. O governo paulista, então consolida o entendimento com a Deliberação 156 de 2013 do CRH e a Portaria do DAEE nº 1.630 de 2017 – regulada pela Instrução Técnica DPO nº 13, de 2017, indicando os critérios para a emissão da Declaração sobre Viabilidade de Implantação (DVI) de empreendimentos e da outorga de direito de uso de recursos hídricos pelo produtor de água de reuso direto, não potável, proveniente de Estações de Tratamento de Esgoto Sanitário de Sistemas Públicos – ETEs.

O debate, por sua vez, ainda não assimilou alternativas tecnológicas importantes, como os Sistemas Baseados na Natureza (SbN), de grande sucesso no exterior e ainda incipientes no Brasil das obras caras e inconclusas…

Óbvio, portanto, que toda essa estrutura institucional sofrerá ajuste com o novo sistema de saneamento integrado, instituído nacionalmente em 2020, que tratará de fragmentar as empresas estaduais de abastecimento – reforçando mais ainda a necessidade de uma regulação estadualizada do sistema de recursos hídricos.

Conclusão e recomendações

Por tudo isso, é preciso que a gestão dos recursos hídricos, no Estado de São Paulo se desapegue de alguns vícios culturais no trato da água. Assim, sugerimos atenção aos operadores do sistema paulista para as seguintes questões a serem superadas:

1. Os gestores dos recursos hídricos paulistas têm que abandonar o apego ao sotaque francês que busca a descentralização para firmar a figura da autoridade do estado, o que pode ser obtido com a instituição de uma agência estadual a partir da estrutura formatada no próprio DAEE. Há que se estruturar uma agência paulista de água, centralizada, e que apoie as agências a serem formadas em cada bacia.

2. Se este passo importantíssimo deixar de ser dado, não suportaremos a progressiva e ordeira federalização da cobrança do uso da água em nossas principais bacias: Paraíba, Paraná e Piracicaba – e sucumbiremos aos conflitos de uso com o saneamento básico.

3. Outra ação importante é o imediato o abandono da visão “onguista” inoculada nos comitês de bacia, fato que está mesmo a impedir a implantação das agências de bacia locais. Hoje, as agências existentes (como a do Alto Tietê) são incipientes e os comitês de bacia não raro transformam-se em assembleias estudantis (até greves de representantes já ocorreram com o intuito de disputar verbas do Fundo Estadual de Recursos Hídricos). Isso é desmoralizador para um sistema que tem por vocação se assenhorar do planejamento territorial para a melhoria de qualidade ambiental, envolvendo o uso do solo.

4. Portanto, é necessário responsabilizar administrativamente as agências e impor com rigor responsabilidade fiscal aos comitês de bacia existentes. Isso só ocorrerá se as agências tornarem-se autarquias com finalidade especial, e não fundações ou oscips ou outra espécie de entidade híbrida prestadora de serviços – como ainda se pretende em certos setores “ongueiros” inoculados em nosso governo. Preciso é, portanto, vigor por parte do governo do Estado, para alterar a legislação e estabelecer parâmetros unificados para a estruturação das agências, buscando autorização legislativa para formar cada uma delas – mesmo porque os arts. 99 e 101 do Código Civil assim o determinam.

5. Por fim, é necessário que a Administração do Governo Paulista se engaje no esforço de abordar o planejamento do solo, conformando o controle territorial com nossas bacias hidrográficas. Para tanto, já passou da hora de reconfigurar as Regiões Administrativas, para dividí-las de acordo com as principais bacias geograficamente definidas. Dessa forma, poderá centralizar os setores de administração territorial, ambiental, educacional e de saúde.

Feito isso, poderemos, então, falar em cobrança responsável pelo uso da água e gestão eficaz de nossas bacias visando o interesse público, sem prejuízo de um planejamento centralizado e estratégico em benefício do Estado de São Paulo.

Se não o fizermos, criaremos agências “castrati” (como o famoso coro musical do Vaticano), cuja afinação aguda será inversamente proporcional à sua capacidade de gerar intervenção efetiva no direcionamento das políticas públicas implementadas nas bacias paulistas.

Referência bibliográfica:

PEDRO, Antonio Fernando Pinheiro – “Notas Sobre o Novo Marco Legal do Saneamento no Brasil”, in Blog The EagleView, 27Jun2020, in https://www.theeagleview.com.br/2020/06/notas-sobre-o-novo-marco-legal-do.html

PEDRO, Antonio Fernando Pinheiro – “Hora de Definir a Regulação da Água”, in Blog The Eagle View, 25Jun2014, in https://www.theeagleview.com.br/2014/06/hora-de-definir-regulacao-da-agua.html

PEDRO, Antonio Fernando Pinheiro – “A História da Cantareira e os Engenheiros de Obra Feita”, in Blog The EagleView, 10Novembro2015, in https://www.theeagleview.com.br/2015/11/cantareira-vitima-dos-engenheiros-de.html

PEDRO, Antonio Fernando Pinheiro – “Gestão de Recursos Hídricos: Novas Reflexões Estratégicas”, in Blog The Eagle View, 7Maio2013, in https://www.theeagleview.com.br/2013/05/gestao-de-recursos-hidricos-novas.html

*Antonio Fernando Pinheiro Pedro é advogado (USP), jornalista e consultor ambiental. Sócio do escritório Pinheiro Pedro Advogados. Membro do Instituto dos Advogados Brasileiros – IAB e Vice-Presidente da Associação Paulista de Imprensa – API. É Editor-Chefe do Portal Ambiente Legal e responsável pelo blog The Eagle View”. É Consultor Jurídico da Associação Brasileira de Recuperação Energética de Resíduos – ABREN, consultor do Banco Mundial, sendo responsável pelo consórcio que elaborou a análise da Gestão dos Resíduos Sólidos Urbanos no Brasil, em 2009, para o governo do Brasil e consultor do PNUD, no estudo para a Presidência da República sobre normas e diretrizes para a disposição de rejeitos, em 2014. Foi integrante da equipe que elaborou o plano de transição do que deveria ter sido a gestão ambiental para o governo Bolsonaro.